מתחילים לטפל בבעיית הריכוזיות במשק? הצעת חוק "קבוצות ריכוז" תעלה מחר לקריאה ראשונה בכנסת

התמ"ת: בהצעת החוק מוצע לקבוע הסדרים פרטניים להפעלת הסמכויות הקבועות בסעיפים לעניין ענפי הבנקאות והביטוח, וזאת נוכח ההשפעה האפשרית והייחודית על המשק הישראלי של קריסת בנק או של חברת ביטוח גדולה
הצעת התיקון לחוק ההגבלים העסקיים שיסדיר את ההתמודדות עם תופעת האוליגופולים וקבוצות הריכוז, תעלה מחר לקריאה ראשונה במליאת הכנסת. שר התעשייה, המסחר והתעסוקה בנימין (פואד) בן אליעזר, שקידם את ההצעה ביחד עם הממונה על ההגבלים העסקיים רונית קן, יבקש את אישור חברי הכנסת לקדמה.

התיקון לחוק נועד להתמודד עם קבוצות ריכוז, או אוליגופולים, שמהווים כשל תחרותי מרכזי בענפי משק בהם קיים צירוף של מיעוט מתחרים וחסמי כניסה גבוהים. כתוצאה מכך נפגעת התחרות, נפגעים הצרכנים ונפגע המשק. התיקון נועד להעמיד לממונה על ההגבלים העסקיים כלים להתמודדות אפקטיבית עם בעיות תחרות מסוג זה.

התיקון המוצע מפריד בין מערכת הנורמות שחלה על בעל מונופולים לבין זו שתחול על חבר בקבוצת ריכוז, וזאת נוכח ההבדלים המשמעותיים בין התופעות הכלכליות. הניסיון המצטבר מראה כי הבדלים אלה מחייבים התייחסות נפרדת בחקיקה.

הצעת החוק היא תולדה של יישום מסקנות ועדה שמונתה בשנת 2005 על ידי שר התמ"ת אשר בחנה את הוראות החוק אשר עוסקות במישרין בקבוצות ריכוז. מסקנת הוועדה היא כי קיים צורך ברור בשינוי מהותי של ההסדרה של קבוצות ריכוז בחוק.

יודגש כי בשווקים אוליגופולים, בהם ישנה ריכוזיות, נקבע מחיר אספקה גבוה יותר, מגוון ואיכות ירודים יותר וכדומה. הנזקים של כשל תחרותי זה לציבור הרחב ולמשק המדינה הם כבדים ומגוונים.

בין היתר, הפעלת כוח שוק על ידי אוליגופולים גורמת להקצאה לא יעילה של גורמי הייצור במשק, לפגיעה במחקר ופיתוח ומניעה של אימוץ טכנולוגיות חדשות – בשווקים ריכוזיים התמריץ להתייעל פוחת, מה שקורה בפועל הוא הגדלת עושרם של מעטים על חשבון הציבור הרחב.

שר התמ"ת בנימין (פואד) בן אליעזר, אומר כי מאפייניו של המשק הישראלי, מלמדים שבתעשיות רבות באופן יחסי, מתקיימים תנאים נוחים לפעילות אוליגופולית. "המשק הישראלי מתאפיין בהיקף פעילות קטן, ומשכך בתעשיות רבות בארץ פועלים שחקנים מועטים, ולא מתקיימת בהן תחרות אפקטיבית".

לדבריו של בן אליעזר, ההוראות הקיימות כיום נוגעות למונופולים והן אינן מתאימות להתמודדות עם המאפיינים הייחודיים של תופעת האוליגופול וקבוצות הריכוז, ולכן בהתאם, התיקון המוצע כולל שני שינויים מרכזיים, אשר מאזנים זה את זה.

להלן עיקרי הצעת החוק:
ראשית, ההצעה מתקנת את הגדרת "קבוצת ריכוז": ההגדרה הנוכחית מבוססת על מידת התחרות בפועל ששוררת בין חברי קבוצת הריכוז, וקובעת כי קבוצת ריכוז תתקיים מקום בו לא שוררת ביניהם תחרות בכלל או ש"קיימת ביניהם תחרות מועטה בלבד". אלא, שבפועל, בלתי מעשי ולעתים רבות אף בלתי אפשרי למדוד אמפירית את רמת התחרות. על כן דרוש מבחן בר אכיפה לזיהוי הענפים בהם קיימת בעיית תחרות.

שנית, הצעת החוק מחליפה את ההסדר הקיים בחוק, לפיו על חברי קבוצת הריכוז חלות נורמות זהות לאלה החלות על בעל מונופולין. סוג ההתנהגויות שהחוק אוסר על בעל מונופולין, הוא לאו דווקא אותן התנהגויות שמעוררות קשיים בעטייה של קבוצת ריכוז על כן מקנה הצעת החוק סמכות לממונה על ההגבלים העסקיים ליתן הוראות לחברי קבוצת ריכוז, כולם או חלקם, כדי למנוע פגיעה או חשש לפגיעה בציבור או בתחרות או כדי להגביר משמעותית את התחרות בין חברי הקבוצה או בענף או ליצור תנאים להגברת התחרות בין חברי הקבוצה או בענף.

הצעת החוק מסדירה את ממשק העבודה שבין הממונה לבין משרדי הממשלה הרלוונטיים. הממונה ייוועץ עם המשרד הממשלתי או הגוף האחר אשר אמונים על הסדרתו הכלכלית הכוללת של התחום שבו פועלת קבוצת הריכוז, בנוגע לכוונתו ליתן הוראות לקבוצות ריכוז שעניינן מניעת פגיעה או חשש לפגיעה משמעותית בציבור או בתחרות בעסקים בין חברי הקבוצה או בענף.

כמו כן, ייוועץ הממונה עם המשרד הממשלתי או הגוף הנוגע בדבר לפני פניה לבית הדין בבקשה לניתוק בעלויות צולבות בין חברי קבוצת ריכוז.

כאשר מדובר בשימוש בסמכות של הגברת התחרות, להבדיל ממניעת פגיעה בה, מסמיכה הצעת החוק את הממונה לפעול כלפי קבוצת ריכוז במישור שבו אין הוא מוסמך לפעול כיום. לפיכך, מוצע כי כאשר פעולת הממונה כאמור מכוונת לשם הגברת התחרות, ומשרד ממשלתי או גוף אחר אחראים על ההסדרה הכלכלית הכוללת של הענף הרלבנטי, יפעל הממונה לאחר קבלת הסכמתו של המשרד או הגוף המסדירים את הענף.

בהצעת החוק מוצע לקבוע הסדרים פרטניים להפעלת הסמכויות הקבועות בסעיפים לעניין ענפי הבנקאות והביטוח, וזאת נוכח ההשפעה האפשרית והייחודית של קריסה של בנק או של חברת ביטוח גדולה, על המשק הישראלי בכללותו. בשני המקרים הממונה יודיע מראש למפקחים על ענפים אלה, לפי העניין, על כוונתו להפעיל את סמכויותיו לפי סעיפים אלה בתחומי האחריות שלהם. המפקחים האמורים רשאים לעצור את פעולות הממונה אך ורק במקרה שבו הם מגיעים לכלל מסקנה שלפיה הפעלת הסמכויות כאמור תסכן את היציבות של תאגיד בנקאי או של המערכת הבנקאית (לעניין נגיד בנק ישראל והמפקח על הבנקים) או של ענף הביטוח והחיסכון הפנסיוני (לעניין הממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון במשרד האוצר).