המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS) מגיש לנשיא המדינה

המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS)

המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS) הגיש  לנשיא המדינה, ראובן ריבלין, את ההערכה האסטרטגית השנתית לישראל (2018). קובץ זה מסכם את עיקרי ניתוח הסביבה האסטרטגית בראי הביטחון הלאומי של ישראל - על האיומים וההזדמנויות הקיימים – ופורש שורה של המלצות למקבלי ההחלטות. חוקרות וחוקרי המכון הציגו לנשיא את הסוגיות הביטחוניות והמדיניות המהותיות לישראל בפרוס שנת 2018. על בסיס זה ותחזית אתגרי הביטחון הלאומי, הציג המכון אסטרטגיית-על מדינית-ביטחונית להתמודדות אל מול האיומים על מדינת ישראל. את ההערכה האסטרטגית הגיש לנשיא המדינה ראש המכון למחקרי ביטחון לאומי, אלוף (במיל) עמוס ידלין.
דיון מעמיק ומפורט בעיקרי התובנות מהערכה האסטרטגית יהיה חלק מהכנס הבינלאומי שלINSS בתאריכים 31-29 בינואר בתל אביב.

להלן עיקרי התובנות לגבי מצבה האסטרטגי של ישראל לקראת שנת 2018
מדרג האיומים המובילים על פי סדר חומרתם:

1. מלחמת "הצפון הראשונה" - מול שלושה גורמי כוח: איראן, חיזבאללה והמשטר הסורי. איראן ממשיכה לחמש ולממן ארגונים בשליחותה (proxy) בסמוך לגבולות ישראל כזרוע פעולה נגדה. הפעילות האיראנית לבניית כוח צבאי בסוריה עשויה, כשמנגד מדיניותה הנחושה של ממשלת ישראל להתמודד עם איום זה, להוביל להסלמה בחזית הצפונית. זו לא תהיה כנראה מוגבלת לגורם כוח בודד ותוביל להתמודדות בחזית הסורית והלבנונית בו זמנית מול שילוב כוחות של חיזבאללה, המשטר הסורי וכוחות בשליחות איראן. ברקע נוכחות ומעורבות של רוסיה, שתהיה כנראה ניטרלית אך תטיל מגבלות על חופש הפעולה הישראלי.

2. עימות צבאי בדרום – פוטנציאל ההתלקחות מול חמאס בעזה נמשך. הארגון אמנם מורתע אך ממשיך לבנות כוחו, וגם אם שני הצדדים אינם מעוניינים בכך, עימות עלול לפרוץ בגלל הסלמה בלתי-נשלטת של תקרית מקומית, או יוזמה של גורמי ג'האד, הקשיים ביישום הסכם הפיוס הפנים-פלסטיני שיופנו נגד ישראל והמתיחות סביב סוגיית ירושלים. ברקע כל העת המצוקה הכלכלית-חברתית והקשיים ההומניטריים ברצועה. המענה שצה"ל מפתח ופורס בגבול הרצועה כנגד מנהרות התקיפה של חמאס – נדבך חיוני במערך האסטרטגי שלו - יכול אף הוא לדחוף הארגון לעימות מוקדם.

3. המדינה האסלאמית מתקרבת לגבולות ישראל: הארגון אומנם הובס ואיבד את מאחזיו החשובים בסוריה ובעיראק, אך דווקא תבוסה זאת מעבירה את מרכז הפעילות לאזורים בהם טרם רוכז מאמץ צבאי כולל למאבק בארגון. הנוכחות של המדינה האסלאמית בדרום סוריה בסמוך לרמת הגולן ובעיקר בסיני (ובאופן פחות בולט בדרום רמת הגולן הסורית), שמתורגמת לפיגועים הרבים נגד הצבא המצרי ואוכלוסייה אזרחית מצביעה על איום גובר עם פוטנציאל לאירוע טרור גדול נגד ישראל.

הסביבה האסטרטגית: אתגרים והזדמנויות
∙ ישראל חזקה, יציבה וגבולותיה שקטים - גם בשנת 2017 נשמרו עליונותה הצבאית של ישראל במזרח התיכון והרתעתה כלפי אויביה, מדינתיים ולא-מדינתיים, שבגבולותיה - בכללם חזבאללה, חמאס והמדינה האסלאמית.
∙ ממשל טראמפ: אוהד יותר אך מבודד יותר - ממשל טראמפ ידידותי ואוהד לישראל, ורואה עין בעין עם ישראל את רוב האינטרסים האסטרטגיים שלה במזרח התיכון. אולם, השפעת ארצות הברית באזור ממשיכה להישחק. הממשל טרם גיבש אסטרטגיה כוללת למימוש המטרות שהוגדרו על ידו באופן עקרוני, ותשומת ליבו מוסטת לסוגיות שאינן קשורות למזרח התיכון.

∙ רוסיה היא המנצחת הגדולה במזרח התיכון בשנתיים האחרונות - רוסיה קנתה לעצמה את הבכורה כשחקנית המדינית המובילה בעיצוב הזירה הסורית ובייצובה, תוך דחיקת ארצות הברית והחלשתה. מוסקבה ביססה בשטח סוריה עוגנים צבאיים - ימיים ואוויריים – לביצור אחיזתה האסטרטגית בה לדורות. בתוך כך רוסיה משכילה לשמור על יחסים טובים עם כל השחקנים במזרח התיכון. בראייה רחבה קיימת התנגשות אינטרסים מהותית בלתי-נמנעת בין ישראל לבין רוסיה בשל הגיבוי שזו מעניקה להתבססות איראן ושלוחיה בסוריה.

∙ סין - מעצמת כלכלה ותשתיות, בפרופיל ביטחוני נמוך - סין ממצבת את עצמה כשחקנית מובילה ואחראית במערכת הכלכלית העולמית ובמוסדות הבינלאומיים, כשברקע תחרות כלכלית ברורה בינה לבין ארצות הברית. עיקר עניינה של סין במרחב אסיה והאוקיינוס השקט. במזרח התיכון מותירה סין את עיצוב הנוף המדיני-ביטחוני לרוסיה ולארצות הברית, בעוד היא ממשיכה להתמקד בעיקר בהרחבת עוצמתה הרכה.

∙ איראן וסוגיית הגרעין - למרות שממשל טראמפ עוין את הסכם הגרעין עם איראן ואף הגדיר אותו כ"גרוע ביותר שראה מעודו", ההסכם נשמר במהלך השנה האחרונה על ידי שני הצדדים. קשה לראות כיצד אפשר יהיה לשפר את ההסכם בדרך חד-צדדית, למשל בחקיקה בקונגרס, כאשר המעצמות הנוספות השותפות להסכם קרוב לוודאי לא תשתפנה פעולה. בינתיים, דומה כי אין היערכות מצד ארצות הברית וגורמים אחרים לטווח הרחוק, קרי 15-10 שנים מתחילת ביצוע ההסכם, אז תפוגנה ההגבלות העיקריות על תכנית הגרעין האיראנית.

∙ התבססות איראן בסוריה ב"יום שאחרי" - המלחמה בסוריה הוכרעה לטובת הקואליציה שתמכה באסד, וכך התחזק מחנה איראן ותומכיה (משטר אסד וחזבאללה). עם זאת, ההכרעה לא הביאה את מלחמת האזרחים לסיומה. הלחימה צפויה להימשך והתהליך המדיני לעיצוב סוריה העתידית יהיה ממושך ומסובך. האתגר העיקרי לישראל הוא כוונת איראן להתבסס בסוריה מבחינה תשתיתית וצבאית, ולהפעיל משם באמצעים בעלי מאפיינים והיקף שנעדרו מהזירה עד עתה, בדגש על מיליציות שיעיות הפרוסות בדרום סוריה. בנוסף, הידוק היחסים בין המחנה השיעי–איראני למחנה האסלאם הפוליטי הסוני בהובלת טורקיה וקטאר מחמיר את האיום מצפון. עם זאת, חשוב לציין שבנקודת הזמן הנוכחית האיראנים אינם "על הגדרות". האיום נמצא עדיין בשלבי התהוות ראשוניים, ולפיכך נכון להתייחס אליו כאל אתגר מתמשך של בניין כוח אויב במרחב סמוך. לפריסה צבאית בסוריה מגבלות רבות עבור איראן (עלויות וקווי אספקה ארוכים), והיא תיצור לישראל כר נרחב לאיסוף מודיעין ומטרות אטרקטיביות לתקיפה, במרחב פעולה קרוב ומוכר.

∙ תבוסת המדינה האסלאמית ומטמורפוזה של הג'יהאד העולמי - בשנה האחרונה נחלש באופן בולט הציר הסלפי-ג'האדי, כתוצאה מפעולה תכליתית של קואליציה עולמית ואזורית לחסלו, אם כי עדיין יש לו מאחזים מוגבלים במזרח התיכון – בעיקר בחצי האי סיני, בצפון אפריקה ובתימן - וכן מחוץ לאזור. חלופות סבירות הן חזרה לתנועה לא טריטוריאלית בדגם של אל-קאעדה בעשור הקודם, או מעבר לבסיסים חדשים.
∙ היחלשות המחנה הסוני הפרגמטי, בעל בית חדש ולא צפוי בערב הסעודית - הציר הסוני כשל במאמצים לבלימת התעצמות הציר בהובלת איראן. ערב הסעודית, מנהיגת המחנה, עוברת תהליך פנימי דרמטי של חילופי הנהגה ומשמרות. מהלכיו החברתיים והכלכליים של מוחמד בן סלמאן, אם יצליחו, יציבו דגם תקדימי של "אביב ערבי" מוצלח ולא אלים, המונחה מלמעלה למטה. אולם, לנוכח עומס האתגרים העומדים בפניו בו-זמנית, תרחיש בו נקלעת ערב הסעודית לתקופה קשה של אי-יציבות פנימית הוא בסבירות לא נמוכה ובעל משמעויות כבדות בעבור מאזן הכוחות ויציבות במזרח התיכון כולו.

∙ הזירה הפלסטינית - קיפאון, פיוס והתרחקות "העסקה האולטמטיבית" של הנשיא טראמפ - השנה האחרונה התאפיינה בהמשך הקיפאון המדיני בזירה הישראלית-פלסטינית. במישור הביטחוני הצליחה ישראל להמשיך לשמר מציאות נוחה. כישלון שתי החלופות המרכזיות של הפלסטינים בשני העשורים האחרונים - אסטרטגיית הטרור מחד גיסא ובינאום הסכסוך מאידך גיסא - עלול להובילם לאימוץ "אסטרטגיית המדינה האחת". בה בעת, בזירה הפלסטינית הפנימית חלו התפתחויות שיש להן פוטנציאל להוביל למהלכים משמעותיים מול ישראל – בין אם לכיוון של המשך הנתק בין הצדדים ואף הסלמה, ובין אם לכיוון התנעה מחודשת של תהליך מדיני. במרכז העשייה המדינית עומד רצונו של הנשיא טראמפ להשיג את "העסקה האולטימטיבית" בין ישראל לפלסטינים. עדיין פתוחה השאלה אם הנשיא יחליט לדבוק במטרה השאפתנית יותר, ובמסגרת זו יפרסם צוותו בתחילת 2018 נייר עקרונות להסכם מטעמו. במקרה זה, ישראל והפלסטינים, החוששים ממהלכיו של נשיא בלתי צפוי, יתמקדו כנראה בתגובות שמטרתן תהיה להטיל את האשמה בכישלון יוזמת הנשיא על הצד השני.

המלצות למדיניות כמענה לאתגרים
∙ "המערכה בין המלחמות" נגד הציר האיראני בזירה הצפונית – ישראל תידרש להתמודד לאורך זמן עם אויביה על ידי שרטוט קווי התיחום וכללי המשחק בסביבה החדשה, בעיקר באמצעות שילוב פעילות צבאית ותקשורת אסטרטגית ("טילים ומילים"), הן מול אויביה והן מול רוסיה, כשחקנית חשובה בזירה שאינה נתפסת כאויב. לישראל מנוף משמעותי מול איראן ורוסיה, והוא יכולתה לפגוע בהצלחתם בשימור משטר אסד וביציבות בסוריה. שרידות המשטר ושיקומה הכלכלי של סוריה הם אינטרסים רוסיים-איראניים שישראל יכולה למנפם לטובתה.

∙ "מלחמת הצפון הראשונה" - ישראל חייבת לעסוק בעדיפויות ובקדימויות האסטרטגיות והאופרטיביות שיהיו כרוכות בניהול מערכה מול שלושה גורמים עוינים בצפון - סוריה, חזבאללה, איראן ובנוכחות רוסית. מדובר בעימות שנדרש ללמוד את מאפייניו ולהתכונן אליו מרמת ממשלת ישראל ומטה, מן המישור המדיני דרך הצבאי-אסטרטגי ועד המענה האופרטיבי והטכנו-טקטי, תוך התאמה לתנאי הזירה ולחימוש האויב שנצבר בשנים האחרונות: טילים בליסטיים, הגנה אווירית, כלי טיס בלתי מאוישים, טילי חוף-ים ויחידות שינסו להשתלט על יישובים בגליל.

∙ האיום האיראני: תכנית הגרעין והשאיפות להגמוניה אזורית - על ישראל לחתור לגיבוש הבנות רשמיות עם ארצות הברית, שתהיינה מעוגנות ב"הסכם דו-צדדי מקביל" בנוגע לאסטרטגיה משותפת מול מנעד האיומים האיראניים במזרח התיכון. לאסטרטגיה משותפת זו אמורות להיות שלוש מטרות: למנוע מאיראן השגת נשק גרעיני או התבססות על סף הגרעין, "מרחק אפס" מפצצה; לבלום את הפעילות החתרנית האיראנית באזור ואת תמיכתה בטרור; לפגוע במאמצים לחיזוק יכולותיו הקונבנציונליות של הצבא האיראני, שיבסס את ההשפעה האיראנית באזור.

∙ חידוש התהליך המדיני ו"העסקה האולטימטיבית" - עוצמתה האסטרטגית של ישראל, נכונות העולם הערבי לתרום לתהליך המדיני ומידת האהדה מצד נשיא ארצות הברית מעולם לא היו כל כך חיוביים עבור ישראל, והם מהווים הזדמנות היסטורית שאאסור למדינת ישראל להחמיצה. אומנם, הסיכוי להגיע להסכם קבע קלוש עד בלתי אפשרי, אך מהלכים מוסכמים עם ארצות הברית והמעצמות עשויים להוביל להישגים חיוניים בקיבוע פרמטרים עתידיים להסכם (שיפור ביחס לפרמטרים שהציג הנשיא קלינטון), בקידום תנאים לגיבוש הסכם בעתיד ולמימושו בהצלחה, ובעיקר בעצירת הגלישה הנוכחית למדינה אחת, שתהיה בהכרח לא יהודית ו/או לא דמוקרטית. חשוב שממשלת ישראל תאמץ תוכנית פרו-אקטיבית שתבטיח יכולת להגיע בעתיד להסכם שבמסגרתו יישמרו ארבעת עמודי היסוד של תקומת עם ישראל בביתו הלאומי בארצו: מדינה יהודית, דמוקרטית, בטוחה וצודקת. מתווה מדיני המוביל ליעד זה יפורסם על ידי המכון במהלך 2018.

∙ המציאות העכשווית בזירה הפלסטינית: הפיוס הפנים-פלסטיני ושיקום רצועת עזה – ישראל נדרשת לקדם את שיקום הרצועה מסיבות מוסריות וכדי לשמור על האינטרסים שלה. מאמצי השיקום צריכים להיבחן מול שני תבחינים: היכולת למנוע התעצמות צבאית משמעותית של חמאס בזכות יכולתו לשים ידו על כספי וחומרי השיקום, ומניעת התחזקות מדינית של ארגון הטרור. מהלך שיקום נכון, בשילוב גיבוי מדיני חזק של מדינות ערב ובזהירות הנדרשת, עשוי גם לשמש פלטפורמה לשינוי הדרגתי במבנה השלטון ברצועה.

∙ חיזוק הברית עם העולם הערבי הסוני - המפתח למעבר משיתוף פעולה מוגבל וחסוי לשיתוף פעולה גלוי, ובמסגרת זו היערכות משותפת מול אויבים משותפים, הוא כמובן התקדמות (לא דווקא פתרון) בסוגיה הפלסטינית. כן נדרש לפעול בדחיפות לתיקון המשבר שנוצר עם ירדן בעקבות תקרית שבה היה מעורב מאבטח ישראלי, למצוא פתרון לסוגיות שבמחלוקת בין המדינות, לשתף פעולה מול איומים משותפים ולהדק את היחסים המדיניים (לצד אלה הביטחוניים). בהקשר זה, יש לקדם פרויקטים משותפים לרווחת שני העמים.

∙ המדינה האסלאמית - נכון יהיה לפעול לסיום הנוכחות של המדינה האסלאמית בדרום רמת הגולן במסגרת הסדרי הייצוב של סוריה, ולהמשיך לתמוך במצרים במלחמתה למגר את הארגון בסיני. בנוסף הכרחי לא להניח, בהיבט מודיעיני ומבצעי, שהארגון אינו מהווה יותר איום.

∙ תקציב הביטחון ותפיסת הביטחון – נוכח האיום של מלחמה בחזית הצפונית וברצועת עזה, יש להאיץ את המוכנות לעימות אפשרי קרוב. זאת באמצעות בחינה וקידום של פרויקטים מרכזיים שיידרשו בעימות עתידי עם חזבאללה ועם איראן. נכון להקדים בגיבוש התפיסה האסטרטגית והאופרטיבית למערכה, מהרמה המדינית ועד הרמה המבצעית. במסגרת זו נדרשים הדרג המדיני והצבאי הבכיר להקדים לדון ביעדיה ובתכליתה של מערכה אפשרית, ברכיבי הפתיחה, הניהול והסיום שלה, בגבולותיה ובמאמציה. חשוב שהקבינט יקדים לדון ולהתכונן זמן רב לפני העימות, ולא יתמודד לראשונה עם סוגיות מסובכות וגורליות אלו בזמן המערכה עצמה.

∙ שימור וקידום הלגיטימציה של ישראל בעולם – המענה לאתגר הדה-לגיטימציה מחייב התארגנות משולבת - ממשלתית ואזרחית, בישראל ובחו"ל, של יהודים ושאינם יהודים - תוך שיפור רכיבי המודיעין, אסטרטגיית הפעולה, התיאום ושיתוף הפעולה בין הגורמים הפרו-ישראליים בעולם המערבי.

∙ ההבנות המעודכנות עם יהדות ארצות הברית – כדי לסגור את התהום שנפערה מול חלקים משמעותיים ביהדות ארצות הברית יש לפתוח בדיאלוג פתוח ואמפתי, לצד החלטות מנהיגותיות. ראוי שאלה יובילו גם לעדכון ההסכם מ-1950 (בין דוד בן-גוריון ליעקב בלאושטיין, אז נשיא הוועד היהודי האמריקאי) שהסדיר את היחסים הקרובים בין מדינת ישראל ליהדות ארצות הברית, וימסדו את היחסים על בסיס שותפות חזקה והבראת הקשר החיוני ביניהם.