רמת התשתיות בישראל וההשקעה בהן, השוואה בין-לאומית ובחינה לאורך זמן

קטע מדוח בנק ישראל לשנת 2014 שיתפרסם בקרוב
בחלק מהתחומים – ובמיוחד בתחום התחבורה הציבורית במטרופולינים – רמת התשתיות בישראל עדיין נמוכה מהרמה במרבית המדינות המפותחות.
 השוואה בין-לאומית מראה כי היקף ההשקעה ברכבות עירוניות ובין-עירוניות נמוך, בשעה שהיקף ההשקעה בכבישים גבוה.
 הממצאים בתיבה זו מעידים כי על הממשלה לפעול ביתר שאת לשיפורן של תשתיות התחבורה הציבורית.

פרויקטים בתחום התשתיות כרוכים בהשקעה גדולה והדבר יוצר תכופות מונופולים טבעיים. זאת ועוד, להבדיל מההשקעה בהון פיזי אחר, להשקעה זו יש השפעות חיצוניות חיוביות – כמו גם תשואה במונחים של איכות חיים – שהשוק אינו מביא בחשבון. לכן הממשלה נדרשת להשפיע על רמת התשתיות באמצעות רגולציה, יצירת תנאים מתאימים להשקעה של המגזר העסקי, וסבסוד ההשקעה או ביצועה.
תיבה זו מראה כי בחלק מהתחומים – ובמיוחד בתחום התחבורה הציבורית במטרופולינים – רמת התשתיות בישראל (או לפחות עתירות השימוש בהן) עדיין נמוכה מהרמה במרבית המדינות המפותחות. מחקרים שנערכו בישראל ובעולם מצביעים על כך ששיפור ברמת התשתיות עשוי לתרום לתהליך התכנסותו של המשק הישראלי לרמת החיים במדינות אלה, והדבר תקף במיוחד לגבי התחבורה הציבורית: שיפור בתשתיות בתחום זה יתרום לצמיחה ולרמת החיים היות שהוא ישפר את ההתאמה בין עובדים לפירמות ויתמוך באוכלוסייה שמעוניינת להצטרף לשוק העבודה אך אינה יכולה לרכוש רכב פרטי. תחבורה ציבורית נרחבת ויעילה במטרופולינים תאפשר לקבץ אזורי תעסוקה ולהגדיל את צפיפות האוכלוסין, ולכך יש יתרונות כלכליים משמעותיים. לזמינותה של התחבורה הציבורית יש השלכות גם על איכות החיים, היות שנסיעה ארוכה אל מקום העבודה וממנו פוגעת באיזון בין פנאי לעבודה ושימוש רב ברכב פרטי פוגע באיכות הסביבה . ההשקעה בתשתיות לתחבורה ציבורית תלויה בעיקר במדיניות ממשלתית, והממצאים בתיבה זו מעידים כי על הממשלה לפעול ביתר שאת לשיפורן של תשתיות אלה.

1. רמת התשתיות
איור 1 מציג את מצבה היחסי של ישראל בשורת מדדים להיקפן ולאיכותן של תשתיות התחבורה והתקשורת. במרבית המדדים ישראל מדורגת מתחת לחציון. היא בולטת לטובה במדדים לטלפוניה הנייחת והניידת, תחום שהחברות בו שייכות למגזר העסקי. בתחום זה אכן נערכו בשנים האחרונות רפורמות שהגבירו את התחרות ואת היקפי השימוש.

אשר לתחום האינטרנט, שיעור המשתמשים עמד בשנת 2012 על 69%, בשעה שהממוצע ב-OECD הגיע ל-77%. הדבר עשוי להעיד על ביקוש נמוך, אך הוא עשוי להעיד גם כי התחרות המוגבלת בתחום התשתית – שתי חברות בלבד – פוגעת בהיצע ומייקרת את השימוש. לעומת זאת, שיעור המשתמשים בפס רחב (מתוך סך המשתמשים באינטרנט) מצוי במרכז ההתפלגות. הממשלה פועלת לשיפור התחרות באמצעות הוספת מתחרה בתחום התשתית – "מיזם הסיבים" – ובאמצעות "שוק סיטונאי" של תשתיות אינטרנט .
בתחום הנמלים מצבה של ישראל דואלי: כפי שמראה המדד לקישוריות ימית , מספר הנמלים סביר ומצוי במרכז ההתפלגות, אולם איכותם הכללית מצויה בחלקה התחתון. הממשלה החליטה לבנות שני נמלים חדישים שיפעילו גורמים בלתי קשורים למפעילים הקיימים, במטרה להגדיל את התחרות ולשפר את השירות גם בנמלים הקיימים.
אשר לתשתיות הכבישים, הבטיחות בדרכים נופלת רק במעט מהחציון: היחס בין מספר ההרוגים בתאונות לנסועה גבוה רק במעט מהחציון. אורך הכבישים ביחס לשטח המדינה נמוך מהנתון המקביל במרבית המדינות, והוא הדין באורך הכבישים ביחס לאוכלוסייה (הנתון אינו מוצג). ההשקעות בכבישים אמנם הגיעו בשנים האחרונות להיקפים גבוהים בהשוואה לעולם (איור 4), אולם הן כמעט אינן מתבטאות בתוספת אורך – משתנה ההשוואה באיור 1 – מאחר שהן התמקדו בהוספת מחלפים ובשיפור כבישים קיימים. מחקר שנערך בבנק ישראל מצא כי שיפור התשתית תורם גם לירידה במספר התאונות . בתחום תשתיות הכבישים ישראל מדורגת אפוא במיקום סביר, ותמונה זו עולה בקנה אחד עם ההשוואה שהציג דוח בנק ישראל לשנת 2009 .
השימוש בכלי רכב פרטיים מתרחב מהר מהשימוש בתחבורה ציבורית בישראל. מ-2000 עד 2014 עלתה הנסועה ברכב פרטי ב-4% בשעה שמאפייני הנפח של התחבורה הציבורית – מספר מקומות הישיבה בקווי אוטובוס קבועים ומספר האוטובוסים והנסועה בהם – עלו רק בכ-2% לשנה, כלומר בדומה לקצב הגידול של בני 15 ומעלה, צרכניהן העיקריים של נסיעות בתחבורה הציבורית. אולם מאפיינים אלו החלו להשתפר בשלוש השנים האחרונות.
אשר לרכבות, אורך המסילות ביחס לשטח המדינה מצוי מעט מתחת למרכז ההתפלגות. רמת ההשקעות עלתה החל משנות ה-90, ועמה עלה גם השימוש ברכבת. ואולם רשת הרכבות עדיין מצומצמת יחסית, וישראל נמצאת מתחת לחציון של המדינות המפותחות מבחינת היחס בין השימוש ברכבת לנסועה בכבישים ,בתחום הרכבות, כמו בכל תחומיה של הסעת ההמונים, יש יתרונות בולטים לרשת, ולכן השקעות נוספות עשויות להניב תועלת שולית רבה יותר.
כדי להעריך את רמת התחבורה הציבורית במטרופולינים בדקנו את עתירות השימוש בתחבורה הציבורית ב-41 מטרופולינים ב-23 ממדינות ה-OECD. לכל מטרופולין חישבנו שני ערכים: (1) החלק שהנסיעות בפועל בתחבורה הציבורית מהוות בסך הנסיעות. לשם כך התבססנו על מספר נסיעות הנוסע – כלומר כמה פעמים הנוסע עלה לאמצעי תחבורה ציבורי וירד ממנו –וכללנו גם הליכה ורכיבה על אופניים; (2) חלקן החזוי של הנסיעות, על סמך רגרסיה שהמשתנה המוסבר בה הוא חלקה של התחבורה הציבורית בנסיעות הנוסע, והמשתנים המסבירים בה הם התמ"ג לנפש, גודל המשפחה הממוצע במטרופולין, וצפיפות האוכלוסין במטרופולין . לאחר מכן חישבנו את ההפרש בין (1) ל-(2). במטרופולינים שעתירות השימוש בהם גבוהה מהממוצע מתקבל הפרש חיובי, והדבר עשוי להעיד כי התחבורה הציבורית בהם מתאפיינת באיכות גבוהה. את ההפרשים האלה שקללנו על פי גודל האוכלוסייה במטרופולין כדי לקבל את עתירות השימוש הממוצעת במדינה. לשם המחשה, בספרד מצאנו עתירות גבוהה, וזו עשויה להעיד כי בספרד פועלות מערכות מפותחות של הסעת המונים. עוד מצאנו שלרמת החיים – על פי התמ"ג לנפש וגודל המשפחה – יש כצפוי השפעה שלילית על חלקה של התחבורה הציבורית בסך נסיעות הנוסע, ואילו לצפיפות יש השפעה חיובית (איור 2).


מצאנו כי עתירות השימוש בשניים מהמטרופולינים בישראל – תל אביב ובאר שבע – רחוקה מהרמה המקובלת במדינות ה-OECD, והדבר עשוי להעיד על איכות ירודה. במטרופולינים ירושלים וחיפה הוקמו בשנים האחרונות מערכות להסעת המונים . בתל אביב נערכה לאחרונה רפורמה בקווי האוטובוס , אך כמעט לא נערכו השקעות בתשתית להסעת המונים. במטרופולין תל אביב אין עדיין מערכת להסעת המונים אף על פי שזה עשרות שנים נעשים ניסיונות לממש את התכניות להקימה,ולעיכוב יש השלכות כלכליות כבדות. ברוב המדינות ב-OECD הממשלות מייעלות ומרחיבות את התחבורה הציבורית במטרופולינים, בפרט במטרופולין הראשי במדינה.

2. ההשקעה בתשתיות
ישנם אפוא כמה תחומים – במיוחד התחבורה הציבורית – שרמת התשתיות בהם עדיין נמוכה מהרמה במרבית המדינות המפותחות, אולם אף על פי כן היקף ההשקעה בהן בשנים האחרונות נמוך מבעבר. באמצע שנות ה-90 הגיע היקף ההשקעה בתשתיות לרמה גבוהה במיוחד במונחי תוצר (איור 3), בעיקר בהשפעת קליטתו של גל העלייה הגדול ממדינות חבר העמים. מאז ירד ההיקף כמעט ברציפות, והירידה האיצה החל מראשית העשור הקודם. בשנים 2010—2013 עלתה ההשקעה, בין השאר הודות להשקעות גדולות בתחום האנרגיה. נראה כי היקף ההשקעה יורד בתקופות של שפל כלכלי: כך קרה באמצע שנות ה-80, כך בראשית העשור הקודם, וכך בשנים 2009—2011. על פי ממצאים אמפיריים שקרן המטבע הבין-לאומית הציגה בנייר מדיניות , עלייה של כ-1% תוצר בהשקעה בפרויקטי תשתית – אם בוחרים אותם בקפידה ומבצעים אותם ביעילות – צפויה להעלות את רמת התוצר ב-0.4% בטווח המיידי וב-1.5% ארבע שנים לאחר מכן. הנייר הדגיש בין השאר כי השקעה בתשתיות תורמת לצמיחה הכלכלית תרומה חשובה בעתות שפל.
איור 4 מתמקד בהשקעה מכל המקורות בתחבורה היבשתית (כבישים ורכבות), והוא מציג השוואה בין-לאומית שלה. עולה ממנו שהיקף ההשקעה ב-1995—2011 היה גבוה מההיקף במרבית המדינות, במיוחד בזכות השקעה גבוהה בכבישים; ההשקעה ברכבות לעומת זאת הייתה נמוכה מההשקעה במרבית המדינות, חרף הצורך לשפר את המערכות להסעת המונים.

תיבה זו מעלה כמה ממצאים. ראשית, על פי השוואה בין-לאומית, הנסועה ברכבות נמוכה יחסית לנסועה בכבישים; זו האחרונה ממשיכה לגדול במהירות, והדבר עשוי להעיד על כך שהקישוריות באמצעות תחבורה ציבורית מוגבלת, לפחות בחלק ממקטעיה. שנית, עם המקטעים הנידונים נמנית התחבורה הציבורית במטרופולינים: מצאנו שעתירות השימוש בה בגוש דן ובבאר שבע נמוכה במיוחד בהשוואה בין-לאומית.אם לא יטפלו בנחיתותן של המערכות להסעת המונים, הדבר יהפוך במרוצת השנים למגבלה קשה במיוחד, שכן האוכלוסייה בישראל – בפרט במרכז – גדלה בקצב מהיר יחסית לאוכלוסייה במדינות ה-OECD. ממצאים אלה מעידים כי יש לפעול ביתר שאת לשיפור התחבורה הציבורית בישראל, אך אף על פי כן היקף ההשקעה בתחום הרכבות העירוניות והבין-עירוניות נמוך בהשוואה בין-לאומית, בשעה שהיקף ההשקעה בכבישים גבוה .
בשעה שרבים מתחומי התשתית הופרטו זה מכבר ומדיניות הממשלה משפיעה עליהם בעיקר באמצעות הרגולציה, על תשתיות התחבורה הממשלה משפיעה הן באמצעות הרגולציה והן באמצעות התקציב. הממשלה כבר קיבלה החלטות לטפל בחלק מהבעיות הנזכרות לעיל, אך כפי שמראה תיבה ו'-2, מימושן הוא אחד האתגרים המרכזיים שהרשות המבצעת צריכה להתמודד עמם.