הרצאת נגידת בנק ישראל בכנס השנתי של האגודה הישראלית לכלכלה שנערך במכללה למנהל בראשון לציון

בנק ישראל

זו ההרצאה החמישית שלי בכנס האגודה הישראלית לכלכלה

כשעיינתי בהרצאות שלי בכנסים הקודמים, ראיתי שהיה להן מכנה משותף: בכולן היה מרכיב של שביעות רצון מהמצב המקרו כלכלי העכשווי, לצד האבחנה שהמדיניות אינה עושה מספיק כדי להבטיח מגמות חיוביות גם בעתיד. הדיאגנוזה באשר לחולשות של המשק בהסתכלות ארוכת טווח ברורה, ולכן גם די ברור מה המדיניות הנדרשת כדי לתמוך בצמיחה מכלילה לאורך זמן. ובכל זאת המדיניות בה נוקטות הממשלות בשנים האחרונות נוטות להתמקד בהשגת תוצאות בטווח הקצר, לעיתים אף במחיר של נזקים לטווח הארוך, והן לא שמות דגש מספיק לגבי מדיניות צופה פני עתיד. כנראה שהדברים קשורים: דווקא תקופה שבה מצב המשק טוב היא הזמן הנכון לנקיטת רפורמות ולטיפול בחולשות הבסיסיות, אבל כנראה שהמצב הטוב הוא גם זה שלא מייצר תחושת דחיפות (Sense of urgency) . לא מעט נכתב על כך שמשבר הוא למעשה הזדמנות, אך האם באמת צריך לחכות למשבר כדי לטפל בבעיות הייסוד של המשק הישראלי?

אז במחיר של חזרה מסויימת על מסרים דומים לאלה שכבר השמעתי כאן במפגשים הקודמים, אתייחס גם הפעם למצב המקרו כלכלי של המשק, וגם הפעם התמונה המקרו כלכלית חיובית (לשמחתנו אף יותר מבשנים הקודמות); ואשוב להתייחס לכמה מהנושאים שחיוני לטפל בהם אם הממשלה רוצה לקדם את היעד שעליו היא הצהירה - צמיחה בת קיימא וצמצום העוני.

התמונה המקרו כלכלית

המשק ממשיך לצמוח בקצב של 3.5-4% לשנה; בניגוד לשנים הקודמות, בהן הצמיחה התבססה על הצריכה הפרטית, הצמיחה כעת מאוזנת יותר: גם היצוא וההשקעות תורמים לצמיחה.

הצמיחה מתבטאת בביקוש מתמשך לעובדים, והמשק נמצא בסביבה של תעסוקה מלאה עם שוק עבודה הדוק; האבטלה נמוכה בכל המגזרים ובכל רמות ההשכלה; השכר עולה בקרב כל קבוצות האוכלוסייה; ומגבלת כוח אדם היא המגבלה שמרבית החברות מדווחות שהיא זו שמגבילה אותן מלהרחיב את פעילותן. באמצעות עקומת בוורידג' ניתן להעריך אם המגמות בשוק העבודה משקפות שינוי מחזורי, או מבני. אנו נמצאים בקצה השמאלי העליון של העקומה, כלומר - בשיפור מחזורי מתמשך, אבל העקומה גם זזה לכיוון ראשית הצירים, כך שחלה ירידה באבטלה המבנית. זוהי כנראה תוצאה של השיפור ביעילות תהליכי חיפוש העבודה, והעלייה באטרקטיביות היחסית של שוק העבודה (בין היתר בגלל הקשחת דמי האבטלה והקיצוץ בקיצבאות שבוצע בתחילת העשור הקודם)

האינפלציה הנמוכה איננה תוצאה של חולשה בביקושים, והיא במגמת עלייה. המדיניות המקרו כלכלית מוסיפה לתמוך בפעילות הכלכלית: ריבית בנק ישראל ממשיכה להיות נמוכה, ולפעול להחזרת האינפלציה ליעד, ולתמוך בפעילות הכלכלית; גם המדיניות הפיסקאלית מרחיבה כפי שמשתקף ברמה הגבוהה יחסית של הגרעון מנוכה מחזור בהשוואה בינלאומית;

בהסתכלות ארוכת טווח:

המדיניות שננקטה בשנים 2002-2003, במסגרתה צומצמו קצבאות הקיום והוקשחו הקריטריונים לקבלת דמי האבטלה, הגבירה את ההשתתפות בכוח העבודה, ובכלל זה אוכלוסיות ששעורי התעסוקה בהן היו נמוכים ובפרט נשים ערביות וגברים חרדים. יחד עם זאת, שיעורי התעסוקה בקרב אוכלוסיות אלו עדיין נמוכים במיוחד, והעלייה בשיעור התעסוקה בקרב גברים חרדים נבלמה בשנים האחרונות.

העלייה בשעורי התעסוקה באוכלוסיות בעלות הכנסה נמוכה משתקפת בעלייה במספר המועסקים למשק בית בקרב החמישון התחתון מכ-1.2 בתחילת שנות ה-2000 לכ-1.6 מפרנסים ב-2016. כמו כן, העלייה בשעורי התעסוקה בקרב החמישון התחתון באה לידי ביטוי בעלייה ניכרת בשיעור ההכנסה מעבודה מסך הכנסתם של משקי הבית בחמישון התחתון, מכ-35% בתחילת שנות האלפיים, ל-61% ב-2016. ואולם, לצד הירידה בקצבאות, עלייה זו משקפת בעיקר עלייה בתשומת העבודה, בעוד שהפערים בשכר לשעה בין העובדים בחמישון התחתון לחמישון העליון נותרו גבוהים ביותר, וגבוהים במידה ניכרת מבכל מדינה אחרת בOECD-.

מדדי אי השוויון בהכנסה נטו ומדדי העוני עלו בשנים שלאחר קיצוץ תשלומי ההעברה, והחלו לרדת החל מ-2010, עם העלייה בהכנסה מעבודה שנבעה מהגידול בתשומת העבודה בקרב האוכלוסייה ברמת ההכנסה הנמוכה. ראוי לציין שהירידה של שעורי העוני התרחשה חרף עלייה ברמה של קו העוני עצמו, המשקפת את העלייה החדה יחסית בהכנסה החציונית בשנים האחרונות. גם אחרי הירידה, שיעור העוני בקרב נפשות בישראל הוא הגבוה ביותר בכל מדינות ה-OECD. העוני גבוה ביותר בקרב האוכלוסיות הערבית והחרדית, ובניגוד למצב בעבר, יש אפילו משפחות שיש בהן שני מפרנסים שהן עניות.

חלק ניכר מאלו שהצטרפו לכוח העבודה הם עובדים בעלי מיומנויות נמוכות, וכתוצאה מכך גם בעלי כושר השתכרות מוגבל. כתוצאה מכך, חלה עלייה ניכרת בשעורי העוני בקרב משפחות שיש בהן שני מפרנסים: בקרב האוכלוסייה הערבית 15% מהמשפחות עם שני מפרנסים מצויות מתחת לקו העוני, ובקרב החרדים השיעור גבוה בהרבה - 27%!
יחד עם זאת חשוב לציין שבחלק ממשפחות אלו מדובר במפרנסים שעובדים במשרות חלקיות, וגם גודל המשפחה מחייב הכנסה גדולה יותר כדי להיחלץ מעוני.

השיעור הגבוה של עובדים בשכר נמוך משקף במידה רבה את העובדה שרמת הפיריון, כלומר התוצר לשעת עבודה, של חלק גדול מהעובדים נמוכה יחסית. בעוד שהתוצר לנפש גדל מתחילת המילניום בקצב דומה לזה של הממוצע ב-OECD, ושיעור ההשתתפות בכוח העבודה עלה אף בקצב גבוה במקצת, התוצר לשעת עבודה עלה בשיעור מתון שאינו מצמצם את הפער שעומד על כרבע ביננו לבין ממוצע ה-OECD. בחינה ענפית של הפער בתוצר שעת עבודה בין ישראל וממוצע מדינות ה-OECD מצביע על פער גדול כמעט בכל ענפי המשק למעט הענפים שמתמקדים ביצוא, כלומר חשופים ישירות לתחרות מהעולם.

בהסתכלות קדימה, האתגר לגידול בפריון אף צפוי להתעצם לנוכח ההאטה המסתמנת בגידול הסחר העולמי המהווה רוח נגדית לצמיחה מהעולם, ולנוכח הגורמים המקומיים שצפויים לרסן את הצמיחה ובראשם מיצוי תרומת העלייה במספר שנות הלימוד והמגמות הדמוגרפיות.

שלל מחקרים מצביעים על שלוש קבוצות של גורמים לפערי הפיריון ביננו לבין המדינות בעלות רמת פיריון גבוהה יותר: נחיתות באיכות ההון האנושי, נחיתות באיכות התשתיות הפיסיות, וסביבה עיסקית בלתי ידידותית בעליל. פער המיומנויות בתחומי האוריינות, היכולת הכמותית, והתפקוד בסביבה דיגיטלית ביננו לבין ממוצע ה- OECDבולט בכל קבוצת השכלה, והוא בולט גם בין קבוצות האוכלוסייה. גם במבחני ה-PISA, המלמדים על הפער העתידי במיומנויות, ההישגים של תלמידי ישראל נמוכים יחסית לממוצע במדינות ה-OECD וישראל בולטת לרעה מבחינת הפערים בהישגים הלימודיים. החולשה במיומנויות הללו של חלק גדול מהאוכלוסייה צפוייה להעיב על ההשתלבות העתידית בתעסוקה, בפרט כאשר תהליכים כמו דיגיטליזציה, אוטומטיזציה של מקומות העבודה, והשימוש באינטליגנציה מלאכותית מקטינות, ויקטינו עוד בעתיד, את הביקושים לעובדים בעבודות רוטיניות, ובעבודות כפיים, בעוד שהביקוש לעובדים בעבודות אנליטיות הנשענות על רמה קוגניטיבית גבוהה ויצירתיות גדלים וצפויים להמשיך ולגדול[1].

על רקע זה ברור כי רק צמיחה מכלילה ובת קיימא, הנשענת על עלייה מתמשכת בפיריון תביא לעלייה מתמשכת ברמת החיים ולצמצום הפערים והעוני. צמיחה כזו מחייבת:

שיפור ההון האנושי:
​ בעוד הגידול במספר שנות לימוד כאמור, קרוב למיצוי, יש לשפר את איכות החינוך ולהקנות מיומנויות יסוד לכל חלקי האוכלוסייה.
​​​​​​​​​ על מערכת החינוך לפעול להקניית כישורים ומיומנויות כמו למידה עצמית, פתרון בעיות, יצירתיות, וחשיבה ביקורתית.

​​​​​​​​ לנוכח ההישגים הנמוכים במיוחד של תלמידים מרקע חלש, וההוצאה הנמוכה לתלמיד במונחי PPP בהשוואה בינלאומית, יש מקום לתוספת תקציב שתמוקד בהעדפה מתקנת ללא פגיעה ביתר התלמידים.
​​​​​​​​ תוספת שעות הוראה בד בבד עם תמרוץ מורים איכותיים ללמד בפריפריה (הגיאוגרפית והחברתית) היא דרך יעילה לשיפור ההישגים של תלמידים מרקע חלש.
הכשרה מקצועית, לרבות בתחומים הטכנולוגיים
מדיניות פעילה בשוק העבודה והתאמת כלי המדיניות לכל קבוצת אוכלוסייה, כדי להמשיך את שילוב האוכלוסיות השונות בשוק העבודה
הסרת חסמים לצמיחה ולפריון
​​​​​​​ תכנון ארוך טווח והסרת חסמים להשקעה בתשתיות (ובראשן בתחבורה ציבורית במטרופולינים).
​ ​ שיפור הרגולציה וצמצום הבירוקרטיה.
​​​​​​​ קידום תחרות היכן שנדרש.
​​​​​​​ קידום רפורמות (נמלים, חשמל, תעשיית הגז והאנרגיה).

​​​​​​​​​יח​ד עם זאת, גם בתנאים של צמיחה מתמשכת, צמצום העוני מחייב טיפול גם באוכלוסיות שיכולתן להשתלב בתעסוקה, וכושר השתכרותן מוגבל. זאת באמצעות:

עידוד תעסוקה גם בקרב אוכלוסיות שיכולת התעסוקה שלהם מוגבלת, באמצעות תמריצים מתאימים, ובפרט, הפחתת המס הגלום בהטבות לבעלי מוגבלויות, והעלאת גיל הפרישה.
קשישים:
​ התאמת גיל הפרישה לעלייה בתוחלת החיים, ובפרט העלאת גיל הפרישה לנשים.
​​​​​ בטווח הארוך—חוק פנסיה חובה פועל לצמצום העוני אצל קשישים; בטווח הקצר—העלאת השלמת ההכנסה לקשישים בעלי הכנסה נמוכה.
בעלי כושר עבודה/השתכרות נמוכים בגיל העבודה:
​​​​​​ העלאת מענק העבודה.
​​​​​ שיפור שירותי ההכשרה וההשמה.
​​​​ ​ שיפור דמי אבטלה שיאפשרו תהליכי חיפוש עבודה מתאימה.
​​​​​ הגדלת הבטחת הכנסה לצד שיפור מבחני מסוגלות תעסוקתית.

ולסיכום, יש לנצל את מצבו הטוב של המשק הישראלי כדי להידרש לטיפול באתגרי הטווח הארוך שיתרמו לצמיחה מאוזנת יותר, בת קיימא ומכלילה. לנוכח המגמות הגלובליות והמקומיות שיכבידו על הצמיחה בשנים הבאות מתחדד הצורך במדיניות לעידוד הפריון וצמצום ההשפעות הממתנות של תהליכים אלו.

הממשלה אימצה בשנת 2015, מעט אחרי הקמתה, יעדים אסטרטגיים בשורה של תחומים לרבות טיפוח ומיצוי ההון האנושי, ובכלל זה: מיומנויות המאה ה-21, שיפור היעילות והמוביליות בין מערכות ההכשרה וההשכלה, הגברת השילוב בתעסוקה במשק בין היתר באמצעות הקניית מיומנויות יסוד, והסרת חסמים לתעסוקה. המבחן יהיה בתרגום היעדים לתכנית עבודה וביישומה באופן שיקדם את השגת היעדים שנקבעו.

הטווח הארוך כבר כאן!--ככל שנקדים לאמץ תכנית אסטרטגית ממוקדת בנושאים אלו, וליישמה, כך נוכל להתמודד עם האתגרים ולמצות את הפוטנציאל של המשק.